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重振监察系统 确保独立之外亦需保持体制平衡
2008年07月02日

  王建煊形容“监察院”像“没有牙齿的老虎”,要研究“装几颗假牙”,或让老虎“吼一下”,以重振监察权。台湾《联合报》社论说,王建煊的巧喻,符合民众对官箴整饬、摘奸发伏的期待,但有些主张涉及“宪政”体制的定位与“五院”互动的衡平,必须从慎计议。

  王建煊重振监察权的构想,包括弹劾不当政策的首长、制衡任期保障制度的官员、强化调查实务人员编制、落实审计制度、设置“监察院”廉政公署等,大多与台“宪法”的精神相去不远,惟关于“政策弹劾”与“廉政公署”二项,恐对“宪政”体制产生重大冲击,仍应三思。

  依据“宪法”九十七条、“宪法”增修条文第七条及“监察法”第六条的精神,“监察院”对"中央"、"地方"公务人员、“司法院”及“考试院”人员,可以提出弹劾;弹劾的事项则限缩在“失职或违法情事”,倘涉刑事,还得“移送法院办理”。

  社论指出,因此现行体制所规范的弹劾,仅就官吏是否违法或失职做审查,追究的是法律责任,衡量标准是客观的法律;若如王建煊所言,对“显然有问题的政策”之首长提出弹劾,这就涉及政策内容的实质审查,讨论的是政治责任,审度依据则成了主观的政治。

  依法,弹劾流程要走完,不仅“监察院”要提出弹劾案,还得送“司法院公务员惩戒委员会”审议,由此更可看出弹劾性质偏向法律责任,而非政治责任。在民主国家,政策是否施行应由多数民意决定,政策的良窳优劣亦应由具有民意代表性的“国会”判断,“监察院”如今已不具民意机关特质,恐对政策之政治责任不宜置喙,否则将成“太上“行政院””或“太上“立法院””。

  一九九七年第四次“修宪”后,台湾的“宪政”体制朝半"总统制"方向倾斜,“行政院”虽为台湾最高行政机关,但一方面因“行政院”长由“总统”任命,难免秉承“总统”意志办事;另一方面因“行政院”须对“立法院”负责,“立法院”可以质询权、覆议权、不信任案、法案预算审核权等制衡“行政院”。亦即,在政策层面,“行政院”等于有“总统”与“立法院”两个老板。

  社论进一步指出,若“监察院”真能弹劾不当政策的首长,将成为“行政院”的第三个老板,恐将形成“宪政”危机。若“总统”与“立法院”对政策见解歧异,还可以不信任案或解散“国会”化解争议;但若“监察院”与“立法院”对政策看法不同,却无机制可打破僵局,“行政院”将无所适从。

  而“监察院”下设廉政公署的想法,亦非所宜。社论认为,目前“监察院”既不是行政合议机关,也未兼有不完全的司法权,因此不能算“准司法机关”,而是“国家”最高监察机关;但廉政公署性质不同,具有准司法机关的性质,若廉政公署设在“监察院”下,将使“监察院”与“司法院”产生竞合困局,台湾将有两套司法系统。

  廉政公署要能有效运行,重点是在机关的独立性,切断与其他机关的从属关系,以执法、预防及教育“三管齐下”,有效防治贪污,这与“监察院”所需的独立性有异曲同工之妙;但目的相近、性质迥异的两个机关,却不能混为一谈,否则迭床架屋,势必破坏权力分立的原则。

  社论说,王建煊要重振监察权的心志值得肯定,过去“监察院”“只拍苍蝇、不打老虎”的形象太让民众失望,改革实已刻不容缓。然而,重振监察权必须注意两点:一是五院之间的权力平衡,一是监察与“立法”、“司法”之间的权力分际。简言之,重振监察权必须在“宪政”脉络中思考。

  马英九与王建煊都想发挥监察权的功能,因此对确保“监察院”的独立性已取得共识;但对于如何重振“监察院”,两人似乎仍未取得一致看法。马英九强调“遵宪”、“行宪”,其实是“立宪”民主“国家”的最基本原则;王建煊考虑重振监察权之时,亦要避免反而搞乱了“宪政”体制。

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